Debatte über die Kulturkompetenzen von Bund und Ländern
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Die Kulturhoheit liegt in Deutschland nach der im Grundgesetz geregelten Aufgabenverteilung bei den Ländern. Es ist also kaum verwunderlich, dass die Länder schon früh und sehr aufmerksam beobachtet haben, welche Vorstellungen der Bund mit einer Deutschen Nationalstiftung im Bereich der Förderung von Kunst und Kultur umsetzen will. Und so dreht sich die Auseinandersetzung über die Gründung der Stiftung schon früh und wesentlich um die Kulturkompetenzen von Bund und Ländern. Darum geht es in diesem Podcast, dem neunten in einer 10-teiligen Serie über die Vorgeschichte der Kulturstiftung der Länder geführt hat.
Die Frage, in welchem Umfang und unter welchen Voraussetzungen der Bund in Deutschland Kultur fördern darf, hat die Debatte über die Idee einer Deutschen Nationalstiftung fast von Anfang an geprägt, nicht nur im Bundestag.
Keine 15 Monate nachdem Willy Brandt erstmals über die Idee einer Deutschen Nationalstiftung gesprochen hatte, lag am 11. April 1974 im Bundesinnenministerium eine „Konzeption zur Errichtung einer Deutschen Nationalstiftung“ vor, die Bundesinnenminister Genscher den Bundesländern und Fraktionen des Deutschen Bundestages zuleitete. Der „Diskussionsentwurf“, wie er später genannt wird, sieht eine Stiftung vor, deren rechtliche Trägerschaft allein beim Bund liegt, wobei den Ländern „erhebliche Einflussmöglichkeiten“ eingeräumt werden sollen. Der Entwurf ist im Jahr März 1975 Gegenstand einer kleinen Anfrage der CDU/CSU-Fraktion, in der bereits verfassungsrechtliche Bedenken angemeldet werden:
„Die Bundesregierung hat auch den Bundesländern und Fraktionen des Deutschen Bundestages ein Diskussionspapier mit ihren Vorschlägen für die Konzeption einer Deutschen Nationalstiftung zugeleitet. Diese Vorschläge erwecken erhebliche Zweifel sowohl an der Einhaltung der verfassungsrechtlichen Grundlagen wie an einer angemessenen Aufgabenstellung und finanziellen Ausstattung.“
Eine Kritik, die die Länder teilen. Die Ministerpräsidentenbesprechung am 10. Juli 1975, die dem Thema „Deutsche Nationalstiftung“ einen Tagesordnungspunkt widmet, stimmt einer verfassungsrechtlichen Beurteilung zu, in der es heißt: „Der Vorschlag des Bundesinnenministeriums vom 11. April 1974 kann sowohl hinsichtlich der Rechtsform als auch hinsichtlich der inhaltlichen Konzeption aus verfassungsrechtlichen Gründen keine Grundlage für die weiteren Verhandlungen sein. Dem Bund kommt eine verfassungsrechtliche Zuständigkeit zur Errichtung einer Nationalstiftung ‚aus der Natur der Sache – gesamtstaatliche Repräsentation –‘, nicht zu.
Es sei also festzustellen, „dass es dem Bund nicht möglich ist, schlüssig seine Kompetenz zum Erlass eines Gesetzes mit der vorgesehenen Aufgabenstellung zu begründen. Die Kompetenz für die Errichtung einer Stiftung mit dem vorgesehenen Umfang des Stiftungszwecks fällt vielmehr gemäß Artikel 30 des Grundgesetzes in die Zuständigkeit der Länder.“
Und deshalb bedürfe es einer Mehrheit der Länder im Stiftungsrat, dem Entscheidungsgremium der Stiftung, so das Ergebnis einer Sitzung der länderseitigen Arbeitsgruppe, die von den Chefs der Staats- und Senatskanzleien eingesetzt worden war. Am 22. April 1977 kommen sie zu dem Ergebnis, dass die vom Bund geforderte paritätische Finanzierung aus zwingenden verfassungsrechtlichen Gründen nicht akzeptiert werden kann, zumal der erheblich überwiegende Aufgabenbereich der Stiftung verfassungsrechtlich zum Zuständigkeitsbereich der Länder gehöre.
Als Zuständigkeitsbereich des Bundes sehen die Länder nur den Schutz von Kulturgut gegen Abwanderung ins Ausland, internationale Künstler- und Autorenveranstaltungen und die Förderung deutscher Künstler im Ausland.
Die Pflege ostdeutschen Kulturguts sei eine gemeinschaftliche Aufgabe von Bund und Ländern. Daher schlagen sie für die Deutsche Nationalstiftung eine Finanzierung und auch einen Stimmenanteil von 70 (für die Länder) zu 30 (für den Bund) vor – eine Stimmverteilung, bei der die Länder, wenn sie einig sind, den Bund überstimmen könnten. Der Beschluss der Arbeitsgruppe wird am 13. Oktober 1977 von den Ministerpräsidenten gebilligt und beschlossen.
Was Bundesinnenminister Werner Maihofer davon hält, hatte er bereits vor der Sommerpause, am 22. Juni 1977 im Bundestag erklärt: „Nun ein letztes Wort zur Nationalstiftung. Über sie ist nun wirklich noch nicht das letzte Wort gesprochen. Wenn es mit ihr trotz unablässiger Bemühungen vonseiten des Bundes nicht vorangekommen ist, dann deshalb, weil entgegen einem früheren Gesprächsstand, nachdem wir vor über einem Jahr nahezu einig über die gleichgewichtige Besetzung der Stiftungsorgane durch Bund und Länder waren, nun im vergangenen Jahr die Länder plötzlich auf einer Mehrheit im Stiftungsrat bestehen, was für uns vollständig unannehmbar ist, weil es dem gesamtstaatlichen Auftrag einer solchen Nationalstiftung schlechterdings widersprechen würde.
(Beifall bei der FDP und der SPD)
Sie können doch mit uns nicht wollen, dass der Bund bei einer nationalen Kulturstiftung dieses Ranges in die Rolle eines Juniorpartners gedrängt wird, wie dies gegenwärtig von den Ländern angestrebt wird.“
Die verfassungsrechtlichen Differenzen kommen erneut zum Tragen, als die Bundesregierung 1979 die für die zu gründende Deutsche Nationalstiftung in den Bundeshaushalt eingestellten Gelder für Fonds zur Förderung in den Bereichen Literatur, Kunst und Musik entsperren will. Mit anderen Worten: Solange es keine National- oder Kulturstiftung gibt, fördert der Bund eben allein, wie Bundesinnenminister Gerhard Baum am 12. Oktober 1979 erklärt:
„Ich sehe in dieser Freigabe — auch da sollte kein Missverständnis zwischen uns bestehen —, in diesem Freigabeantrag keine Maßnahme zur Verhinderung des Kulturfonds, sondern einen Impuls für eine Verwirklichung dieses Vorhabens. Am 18. Oktober treffen sich die Ministerpräsidenten von Hessen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein und Berlin beim Bundeskanzler. Ich hoffe, dass wir zu einer Lösung kommen. Hier können wir unter Beweis stellen, ob wir Kunstförderung wirklich ernst nehmen und über verfassungsrechtliche Streitigkeiten stellen.“
„Kompetenzgerangel“ hat der Bundestags-Stenograf anstelle der „verfassungsrechtlichen Streitigkeiten“ geschrieben und damit dürfte er das, was Gerhard Baum tatsächlich meinte, getroffen haben. Dass hingegen die Länder die verfassungsrechtlichen Differenzen für durchaus gravierend halten, das hatten die Länderchefs schon mehrfach geäußert, so der niedersächsische Ministerpräsident Ernst Albrecht am 21. Dezember 1979 in seiner Rede im Bundesrat:
„Wir erinnern uns, dass bei den Gesprächen zwischen Bund und Ländern über die Errichtung einer Deutschen Nationalstiftung vonseiten der Länder stets einvernehmlich darauf hingewiesen worden ist, dass dem Bund nur bei einem kleinen Teil der der Stiftung zugedachten gesamtstaatlich bedeutsamen Aufgaben eine Sachkompetenz zukommt. Die unterschiedliche Auffassung zwischen Bund und Ländern erhielt aktuelle Bedeutung, als die Bundesregierung beim Haushaltsausschuss des Bundestages den Antrag auf Entsperrung eines Teils der für die Nationalstiftung vorgesehenen Bundesmittel mit der Absicht stellte, diese Mittel für eine anderweitige Kulturförderung zu verausgaben.
Mit Schreiben vom 17. September 1979 hat darauf der Vorsitzende der Ministerpräsidentenkonferenz — damals Herr Kollege Rau — dem Herrn Bundeskanzler mitgeteilt, dass die Länder übereinstimmend den Einsatz der für eine Deutsche Nationalstiftung vorgesehenen Bundesmittel als einen Eingriff in ihre verfassungsmäßigen Kompetenzen betrachten. Herr Kollege Rau hat deshalb im Namen aller Länder den Herrn Bundeskanzler gebeten, auf die beabsichtigte Entsperrung der Mittel zu verzichten. In einem Gespräch der Regierungschefs von Bund und Ländern am 28. September 1978 ist diese Bitte vonseiten aller Länder wiederholt worden.
Nach der Kompetenzverteilung, die das Grundgesetz vorsieht, ist die Kulturförderung in erster Linie Aufgabe der Länder. Dem Bund kommt eine eigene Zuständigkeit bei der Pflege von Kunst und Kultur nur in Randbereichen zu. Um diese Randbereiche geht es hier nicht; denn die Zweckbestimmung des Titels geht weit über den danach zulässigen Rahmen hinaus.
Dem Bund steht bei der Kulturförderung auch keine ungeschriebene Kompetenz aus der Natur der Sache oder aus dem Gesichtspunkt der gesamtstaatlichen Repräsentation zu. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts setzt eine solche Zuständigkeit voraus, dass die Erfüllung einer Aufgabe durch die Länder denkgesetzlich unmöglich ist, weil eine Frage logischerweise für das ganze Bundesgebiet einheitlich geregelt werden muss.
Nur wenn gewisse Sachgebiete ihrer Natur nach eine eigene, der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder entrückte Angelegenheit des Bundes darstellen und daher nur von ihm geregelt werden können, kann nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aus der Natur der Sache gefolgert werden, dass der Bund eine ungeschriebene Zuständigkeit zur Regelung dieser Frage in Anspruch nehmen darf. Dies gilt auch für den Gesichtspunkt der gesamtstaatlichen Repräsentation. Die genannten engen Voraussetzungen liegen — ich brauche das hier, glaube ich, nicht weiter auszuführen – in diesem konkreten Fall erkennbar nicht vor.“
Auch auf die Gründe, aus denen bereits Bundesinnenminister Genscher 1974 in seinem Diskussionsentwurf und ein Jahr später auch Werner Maihofer die Zuständigkeit des Bundes für Kulturfragen abgeleitet hatten, geht Ministerpräsident Albrecht ein. Genscher und Maihofer hatten in den vorangegangenen Jahren die Zuständigkeit des Bundes für Kulturfragen aus dem sogenannten „Flurbereinigungsabkommen“ abgeleitet, dem „Entwurf einer Verwaltungsvereinbarung über die Finanzierung öffentlicher Aufgaben von Bund und Ländern“.
Maihofer hatte damals im Bundestag darauf hingewiesen, dass in diesem Entwurf weitestgehend Einigung zwischen Bund und Ländern erzielt worden sei. Von den darin aufgeführten Begriffen des „kulturellen Ranges der Nation“ und der „gesamtstaatliche Repräsentation“ hatten beide Minister die Kulturaufgaben des Bundes abgeleitet. Das Flurbereinigungsabkommen war seinerzeit nicht von den Ländern unterzeichnet worden, diente aber in der Praxis für beide Seiten als Leitschnur.
„Im Übrigen vermag auch die zwischen Bund und Ländern vorgesehene Verwaltungsvereinbarung diese Sorge nicht zu entkräften. Eine Verwaltungsvereinbarung, die die Absicht, eine Deutsche Nationalstiftung zu errichten, in Frage stellt, also eine Ersatzlösung, die auf die mit der Errichtung einer solchen Stiftung erhofften Auswirkungen auf das gesamte deutsche Kulturschaffen verzichtet und stattdessen lediglich dem Bund Kompetenzen einräumt, die ihm nach der Verfassung nicht zustehen, wird jedenfalls die Niedersächsische Landesregierung nicht unterzeichnen.
Ich möchte deshalb an die Adresse der Bundesregierung eine freundschaftliche Warnung richten, Herr Staatssekretär, und die Bitte äußern, dass Bundesregierung und Bundestag alles unterlassen, was zu einem neuen verfassungsrechtlichen Streit zwischen Bund und Ländern führen könnte, Ich glaube, dies liegt in unser aller Interesse.“
Als im März 1981 die Bundesregierung im Bundestag ihre Vorhaben für die 9. Wahlperiode vorstellt, fragt schriftlich der CSU-Abgeordnete Fritz Wittmann, warum die Errichtung der Deutschen Nationalstiftung darin nicht aufgeführt ist. Aus der schriftlichen Antwort des Staatssekretärs Günter Hartkopf aus dem Bundesinnenministerium:
„Der Bundesminister des Innern hält an dem Ziel, eine Deutsche Nationalstiftung für Kunst und Kultur zu errichten, in der Sache unverändert fest. Das wurde auch in der letzten Zeit wiederholt ausdrücklich erklärt, zuletzt in der Sitzung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages am 18. Februar 1981.
Der Bund beabsichtigt, die Stiftung zusammen mit den Ländern zu errichten, um damit die Gemeinsamkeit zu unterstreichen, die die deutsche Kultur von allen zu ihrer Förderung berufenen staatlichen Stellen fordert. Alle Versuche des Bundes, mit den Ländern zu dem erforderlichen Einvernehmen zu gelangen, konnten jedoch in den letzten Jahren noch nicht erfolgreich abgeschlossen werden. Nach der Einschätzung des Bundes ist auch zu einem absehbaren Termin mit einem solchen Einvernehmen leider nicht zu rechnen.
Unter diesen Umständen wurde die Errichtung der Deutschen Nationalstiftung nicht in jeder Zusammenstellung der Vorhaben für die laufende Legislaturperiode aufgeführt, insbesondere nicht in solchen Aufstellungen, für die eine feste Zeitplanung erforderlich ist. Durch die einvernehmliche Schaffung des Leertitels 681 71 soll jedoch zum Ausdruck gebracht werden, dass der Bund nunmehr konstruktive Vorschläge der Länder erwartet und für eine eingehende Erörterung solcher Vorschläge offen ist.“
Die Antwort datiert auf den 20. März 1981. Es dürfte der Bundesregierung bekannt gewesen sein, dass zu diesem Zeitpunkt auf Länderseite über ein Konzept für eine länderübergreifende Stiftung diskutiert wird, deren Hauptträger allein die Länder sind. Anders, als zuvor in der Deutschen Nationalstiftung vorgesehen, soll diese Stiftung von einer Förderung des aktuellen Kunst- und Kulturlebens absehen, um so die kulturellen Fördermöglichkeiten auszuklammern, bei denen der Bund mitfördern könnte.
Mit diesem Entwurf des Landes Baden-Württemberg ist auch der Name dieser Stiftung in der Welt: Auch wenn noch bis kurz vor der Unterzeichnung des Errichtungsabkommens im Jahr 1984 über Alternativen nachgedacht werden wird, spricht das Arbeitspapier von einer „Kulturstiftung der Länder“.
Ein Konzept, das auf Arbeitsebene unter den Ländern diskutiert und kommentiert wird. Helmut Schmidt bezeichnet im Fernsehen die Absicht der Bundesländer, eine Art Nationalstiftung ohne Beteiligung des Bundes ins Leben zu rufen, als „kleinkariert und unerfreulich“ – zu einer Zeit, da auf Länderseite bereits wieder über Sitzanteile – auch des Bundes – im künftigen Stiftungsrat diskutiert wird.
Einigkeit besteht also auf beiden Seiten darüber, dass Bund und Länder in der Kulturpolitik zusammenarbeiten müssen. Auf Länderseite gibt es einen Konsens, dass der Bund keinesfalls Mehrheitsentscheider im Stiftungsrat sein kann. Eine Sicht, die ganz offenbar die Unionsparteien im Bundestag teilen. In ihrer Großen Anfrage vom 9. Juli 1982, ein Papier, das gleichermaßen grundlegende Gedanken über die Rolle von Kultur in der Gesellschaft formuliert, geht es auch um die verfassungsrechtliche Aufteilung der Kulturkompetenzen:
„Nach unserer Verfassung liegt die Kulturhoheit bei den Ländern. Diese Zuständigkeit der Länder bildet nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts „das Kernstück der Eigenständigkeit der Länder“. Allerdings macht es die gesamtstaatliche Kulturaufgabe erforderlich, dass sowohl die Länder untereinander, als auch Bund und Länder, wenn auch unter Beachtung der Zuständigkeiten, zusammenarbeiten.“
Und dann folgt in diesem Papier eine Aufforderung an die Bundesregierung, sich zur Kulturhoheit der Länder zu bekennen:
„Wir fragen die Bundesregierung:
Hält die Bundesregierung an ihren Aussagen, wie sie in der Regierungserklärung des Bundeskanzlers vom 24. November 1980 zum föderativen Staatsaufbau und der damit jeweils eigenständigen Aufgabenzuweisung zum Ausdruck gekommen sind, fest?
Wird die Bundesregierung künftig im Rahmen der innerstaatlichen Kulturpolitik berücksichtigen, dass die wesentlichen Elemente dieses Bereichs den Ländern mit ihren gemeindlichen Gebietskörperschaften obliegen?
Ist die Bundesregierung bereit zu erklären, dass es grundsätzlich Sache der Länder ist, die für eine gesamtstaatliche Repräsentanz von Kunst und Kultur notwendigen Maßnahmen zu treffen, und dass diese im Interesse der kulturellen Vielfalt der Bundesrepublik Deutschland nicht an einem Ort allein gebunden werden dürfen?“
Die Begründung der gestellten Fragen schließlich ist auch eine Bilanz der Unionsfraktion über den Umgang der sozialliberalen Koalition mit dem Thema „Deutsche Nationalstiftung“:
„Die Bundesregierung hat in den letzten zehn Jahren ihre Aktivitäten, insbesondere ihre Förderungsmaßnahmen, systematisch erweitert und dabei den ihr durch das Grundgesetz gegebenen Rahmen gesprengt. Nach der Kompetenzverteilung des Grundgesetzes ist der Bund im Bereich der Gesetzgebung für kulturelle Angelegenheiten nicht zuständig, dieser Bereich fällt in die Zuständigkeit der Länder. Daraus folgt, dass die Bundesregierung im Rahmen der innerstaatlichen Kulturpolitik bei all ihren Maßnahmen zu berücksichtigen hat, dass die wesentlichen Elemente den Ländern und den gemeindlichen Gebietskörperschaften obliegen. Dies schließt jedoch nicht aus, dass Bund und Länder gemeinsam eine gesamtstaatliche Einrichtung zur Förderung von Kunst und Kultur schaffen, wobei die Bundesregierung allerdings auf die Probleme der Finanzierung einer solchen Einrichtung nebst der Verantwortung für ihre Aktivitäten flexibler eingehen sollte, als dies bei den Erörterungen um die Deutsche Nationalstiftung geschah. Die CDU/CSU-Fraktion hält es deshalb für richtig, wenn die Verhandlungen um die Errichtung einer Deutschen Nationalstiftung in Berlin weitergeführt würden und die Bundesregierung dabei stärker auf die von Länderseite vorgetragenen Vorschläge einginge.“
Die Große Anfrage wird nicht mehr beantwortet werden. Kurz nach der Sommerpause, am 17.September 1982 passiert, was sich bereits monatelang angekündigt hatte: Die sozialliberale Koalition ist am Ende. Die FDP-Minister treten zurück und beginnen mit der oppositionellen CDU/CSU über eine Regierungszusammenarbeit zu verhandeln. Helmut Schmidt kündigt die Regierungskoalition auf, zwei Wochen danach wird er mit einem konstruktiven Misstrauensvotum gestürzt. Helmut Kohl wird vom Deutschen Bundestag zum Kanzler gewählt und bei der vorgezogenen Neuwahl am 6. März 1983 im Amt bestätigt.
Nach den Anregungen, die die Unionsfraktion zuletzt geäußert hat, möchte man doch meinen, dass sie das nun auch umsetzt. Und in der Tat: Es wird kein Jahr dauern, da geht die Debatte über ein Errichtungsabkommen für die Kulturstiftung der Länder, an der der Bund mitwirkt, in die Zielgerade. Das ist Thema des nächsten und letzten Podcast in unserer Serie zur Vorgeschichte der Kulturstiftung Länder, die Sie komplett im Internet finden unter www.kulturstiftung.de/vorgeschichte.
